... ou la quadrature du cercle.



Tel était le thème d'un colloque qui s'est tenu à Paris le 10 décembre 1997 et avait été organisé par l'a.l.e.p.s. et S.O.S. Action santé avec des interventions sur:

1. Où est le problème :
Gérard Maudrux, président de la Caisse autonome de retraite des médecins français (C.A.R.M.F.),

2. Comment avons-nous fait ?
José Pinera, ancien ministre des affaires sociales et du travail du Chili,

3. Ce que nous impose ou nous imposera l'Europe
Claude Reichman, président du Mouvement pour la liberté de la protection sociales (M.L.P.S.)

4. Des libertés, non des Utopies
Edward H. Crane, fondateur et président du C.A.T.O. Institute,

5. Ce qu'ils en pensent
* Axel Arnoux, industriel,
* Alain Laurent, philosophe, éditeur.

6. Leurs propositions
* G.S. Becker, prix Nobel de sciences économiques 1992,
* Jacques Garello, professeur de sciences économiques,
* Georges Lane, maître de conférences en sciences économiques,
* Pascal Salin, professeur de sciences économiques.

Soit dit en passant, des journalistes étaient présents mais ils n'en ont pas rendu compte : cherchez l'erreur.


Mon intervention.

J'ai commencé mon intervention par la citation suivante :

"Le législateur manqua de prévoyance
en préférant le système de la répartition à celui de la capitalisation …
cédant à la loi du moindre effort"…
Alexandre Lefas, 1919


Malgré les apparences, le thème du colloque, à savoir le passage de la répartition à la capitalisation n'a rien d'original.
Il est presque aussi vieux que les expédients de l'administration financière au nombre desquels il faut mettre le passage de sens contraire, à savoir le passage de la capitalisation à la répartition.
Il pose un problème économique car toute transition est coûteuse.

Mis à part cela, le problème, à la fois moral et technique, n'est pas sans solution.
Il a des solutions contrairement à ce que veut faire croire la désinformation officielle.

On vient d'écouter qu'il a reçu récemment des solutions nationales à l'étranger, en particulier, au Chili, en Argentine, au Pérou, en Bolivie.

Je voudrais évoquer la solution française, non pas la solution proposée aujourd'hui puisqu'il n'y en a pas, mais la solution proposée au XIXè siècle pour résoudre un problème français ponctuel, celui de la retraite des fonctionnaires.

Certes, à l'inverse des solutions nationales étrangères, la solution française en question n'est pas récente, ni générale.
Elle n'a même n'a été appliquée en pratique - elle avait été votée par les sénateurs, elle n'a pas été appliquée à cause du vote négatif des députés -.
Mais elle existe et rien ne justifie de cacher ses principes, de ne pas s'y référer car ils sont en harmonie avec ce qui s'est fait à l'étranger ces dernières. De quoi s'agit-il ?


Nous sommes il y a plus d'un siècle, dans la décennie 1870.
En novembre 1864, un certain nombre d'économistes ont formulé des graves critiques contre la loi de 1853 qui règlemente la retraite des fonctionnaires de l'Etat et qui a modifié le régime qu'ils connaissaient depuis la loi de 1790, en le faisant passer de la capitalisation à la répartition.


I. Remarques préliminaires

Le premier système organisé [1] fut mis en œuvre au sein de la Ferme générale.
Cette institution qui, pour lever l’ensemble des impôts dont la royauté affermait le recouvrement, a employé jusqu’à 20 000 agents, a mis en place à partir de 1768 un système de retraite alimenté par une contribution des agents (2,5% des appointements) et par un abondement équivalent apporté par la Ferme générale aux fins de servir une retraite chaque trimestre aux personnes remplissant les conditions de l’article 25 de la délibération fondatrice du 13 février 1768 :

« Les employés ne pourront être proposés pour les retraites qu’après vingt ans de service effectif, remplis sans interruption avec l’approbation des supérieurs et en supposant que l’état de leurs forces ne leur permet plus d’y suffire ; en observant encore de préférer dans le nombre de sujets proposés, ceux qui par leurs infirmités seraient absolument hors d’état de continuer le travail ».

Sous la Révolution, la loi du 22 août 1790 entendit mettre fin au système décrié des pensions de la Ferme générale souvent confondues avec les pensions de faveur accordées par la cour à certains privilégiés.
Cette loi établit des règles strictes tant au niveau des conditions d’obtention (il fallait avoir 50 ans et justifier de 30 ans de services effectifs) qu’à celui du montant (la pension est du quart du traitement).
Le droit à pension n’est cependant pas général et reste conçu comme une récompense.
L’article 1er de la loi précise, en effet, que :

« l’Etat doit récompenser les services rendus au corps social quand leur importance et leur durée méritent ce témoignage de reconnaissance ».

Les difficultés financières de la République naissante ne permirent pas de mettre en place ce dispositif et très rapidement, à partir de 1795, des caisses de retraite réapparurent, fondées à nouveau sur le principe d’une retenue sur traitement qui avait été supprimé par la loi de 1790.
Ces caisses, instituées d’abord dans l’administration des finances (sept y ont été créées successivement entre 1800 et 1808), ont été étendues ensuite à l’ensemble des administrations avec des modalités variables tant en ce qui concerne le montant des retenues que les conditions d’attribution.

Durant toute la première moitié du XIXème siècle, parallèlement à l’organisation d’une fonction publique sous forme de statuts particuliers et à la décision prise en 1816 de confier l’administration des multiples caisses existantes à la Caisse des dépôts et consignations, diverses tentatives furent faites pour unifier le droit à pension.
Elles échouèrent toutes, alors même que des subventions de plus en plus importantes devaient être accordées par l’Etat pour éviter la banqueroute des caisses.

En 1851, le Conseil d'Etat consulté avait émis un avis défavorable au projet du gouvernement de changer la loi de 1790 sur les retraites des fonctionnaires et des employés de l'Etat, de faire passer les fonctionnaires de la capitalisation à la répartition.
- 25 caisses de retraite particulières qui fonctionnent en capitalisation ; certaines se suffisent à elles-mêmes sans subvention …
- les rentes viagères sont jugées immorales

Il considérait la suppression proposée des caisses de retraite particulières aux diverses administrations comme une innovation malheureuse.
Il s'élevait contre les dispositions qui attribuaient l'actif des caisses à l'Etat en mettant à la charge du Trésor le payement de toutes les pensions civiles, les retenues n'étant plus qu'une simple atténuation de cette dépense.
La commission du Corps législatif, chargée d'examiner le projet du gouvernement, en proposait également le rejet, principalement pour le motif que le service des pensions serait un jour fort onéreux pour l'Etat.
Le gouvernement et la Chambre des députés ne tinrent aucun compte de ces avis, et la loi fut adoptée en 1853.


Remarque sur le passage de la capitalisation à la répartition, innovation introduite par la loi de 1853 .

Rappelons que Napoléon III venait de prendre le pouvoir. L'administration financière de cette époque aimait les expédients, écriront certains ; elle trouva dans cette combinaison, pour quelques années, une augmentation des ressources annuelles (Mathieu-Bodet, 1881, p.237).

Avec la loi; il y a :
- suppression des caisses et
- création de la Caisse des pensions,
- annulations des rentes,
- 30 000 agents et fonctionnaires, qui jusqu'alors n'étaient pas concernés, furent soumis à une retenue (5% sur leur traitement),
- les retenues faites sur les traitements seront comprises dans les recettes annuelles de l'Etat,
- les retenues seront appliquées chaque année aux dépenses générales et donneront lieu à une opération d'ordre qui ne fera que grossir de façon fictive les chiffres de la recette et de la dépense.
- les pensions seront inscrites au grand livre de la dette publique et
- le paiement des pensions figurera parmi les dépenses du budget


II. Les inconvénients de la loi de 1853 selon certains hommes politiques.

Les inconvénients de la loi de 1853 relevés par un certain nombre d'hommes politiques sont les suivants:

1 - il est impossible de prévoir où s'arrêtera la progression observable des pensions.

En effet, la charge de retraite s'élevait en 1853 à 18 millions de francs par an, chiffre qui paraissait énorme pour cette époque (Lefas, 1919, p.707).
Le budget de l'Etat était alors de l'ordre de 2 milliards de francs (et le coût des fonctionnaires de 200 millions).

Selon Pareto, autre source, au temps de Napoléon III, les pensions civiles coûtaient 23 millions et faisaient intervenir 200 000 fonctionnaires civiles (Pareto, 1897, §837n).

En 1868, le chiffre des pensions civiles atteint 30,2 millions, puis s'élève à 39,7 en 1874 (selon Montaignac et alii, en 1874, d'après Mathieu-Bodet, 1881, p.241), le budget de l'Etat était alors de l'ordre de 2,4 milliards de francs.
Il est impossible de prévoir où s'arrêtera la progression.





















On remarquera en passant qu'aujourd'hui (1988-94), à 120 ans d'intervalle,
- selon un rapport de la Cour des comptes (1996), le montant des dépenses consacrées aux pensions est passé de 104 milliards de francs en 1988 à 123 milliards de francs en 1994 ;
le budget de l'Etat est désormais de l'ordre de 1550 milliards de francs ; ce montant va continuer d'augmenter sur un rythme annuel de 12 milliards de francs ;

2 - Les retenues.

Les retenues (5% du traitement) ne sont pas mises en réserve, ni capitalisées ;
elles équivalent à une réduction du traitement des fonctionnaires.
On remarquera en passant qu'aujourd'hui, les retenues sont égales à 7,85 % du traitement à quoi il faut ajouter la prétendue "cotisation étatique" (au total plus de 26% du "prix du marché du travail").

3 - les retenues faites sur les traitements sont comprises dans les recettes annuelles de l'Etat,

4 - Les pensions sont inscrites au grand livre de la dette publique

5 - le paiement des pensions figure parmi les dépenses du budget

6 - les retenues sont appliquées chaque année aux dépenses générales et donnent lieu à une opération d'ordre qui ne fait que grossir d'une façon fictive les chiffres de la recette et de la dépense.

7 – Une erreur économique.

La pension n'est pas une récompense nationale (idée fausse)
Cette idée qui remonte au temps où la science financière était assez peu avancée pour que l'Etat fit des emprunts en rente viagère est, au point de vue économique et financier, absolument fausse" (Mathieu-Bodet, op.cit., p.241).

La pensions est une épargne capitalisée (idée nouvelle) :
Une idée plus nouvelle et plus juste est appliquée depuis vingt-trois ans, par un vaste établissement, la "Compagnie d'assurances générales", avec un succès qui témoigne de sa supériorité sur celle dont s'est inspiré le législateur de 1853.

C'est celle de l'épargne capitalisée, accompagnant pas à pas, toujours parallèlement, les services rendus, et aboutissant au patrimoine.

La rente viagère n'est plus qu'une aliénation volontaire offerte au libre choix du fonctionnaire retraité et se calcule alors d'après son âge (ibid. pp.242-3)

D'après une thèse de droit de Le Deschaut de Montredon (1903), la loi de 1853 constitue une sorte d'emprunt.
Le projet de Léon Say (cf. ci-dessous) constituait un amortissement.

8 - La loi n'offre pas aux fonctionnaires des avantages équitablement proportionnés aux retenues qu'ils subissent, c'est-à-dire implicitement aux efforts qu'ils font.

9 - Elle ne leur promet que des pensions .

c'est-à-dire des rentes viagères qui s'éteignent sans laisser jamais aucun patrimoine à leurs enfants,
ou le tiers de la pension à leur veuve ;

10 - l'obtention de la pension .

Elle est subordonnée à trente ans de service continu; le fonctionnaire qui meurt avant l'issue de cette durée, ne lègue rien à sa famille.

11 - les pensions surchargent toujours les générations à venir, et non pas celles qui ont voté la loi … (Lefas, p.707)


III. La réforme nécessaire de la loi de 1853 tend à faire l'unanimité.

Au vu de tous ces inconvénients, et si on en croit des commentateurs, la nécessité de réformer la loi est reconnue de plus en plus unanimement.


IV. Les solutions ne font pas l'unanimité.

Mais le même accord n'existe pas sur le système à adopter. Il y a deux grandes solutions qui sont proposées.

1) La solution du retour au passé.

Il faut revenir au système défendu par le Conseil d'Etat dans l'avis du 16 mais 1851.

2) La solution de l'ajustement aux progrès économiques et sociaux.

Il faut faire une réforme plus radicale et remplacer le système des pensions par le régime des assurances.
Déjà en février 1834, la question avait été soulevée dans les termes suivants : faut-il confier la gestion des retraites aux compagnies d'assurance ?
Et beaucoup y avait répondu affirmativement.


V. Le débat

Etant donnée la situation, en 1872, M. de la Monneraye fait un rapport pour la Commission des services administratifs. Le rapport est en faveur du régime des assurances.

En 1873, Monsieur de Montaignac (soutenu par trois amis…) fait une proposition dans le même sens, en faveur de la création de la Caisse national de prévoyance des fonctionnaires civils.
L'Assemblée nationale prend en considération la proposition et la renvoie du Conseil d'Etat.
Le rapport de la section des finances, M. Le Trésor de la Rocque, approuve le principe de la proposition de de Montaignac.

En 1875, dans un rapport à M. le Président de la République, M. Léon Say, ministre des finances, signale les inconvénients croissants que présente le régime de retraite des fonctionnaires instauré par la loi de 1853. Il réclame pour l'avenir l'abrogation de la loi.

Novembre 1876:
le Conseil d'Etat rend un avis favorable sur le projet de la Caisse nationale de prévoyance des fonctionnaires civils.

Décembre 1877:
c'est le projet de loi de M. Léon Say, ministre des finances, sur la création de la C.N.P. des fonctionnaires civils du Sénat le 8 décembre: il reprend le projet du Conseil d'Etat.

Novembre 1878:
M. Le Trésor de la Rocque fait un second rapport sur la durée des pensions.

1) Projet de loi de Léon Say.

Il n'y aura pas de modification de régime pour les fonctionnaires et employés en exercice s'ils ne le veulent pas.
Il y aura modification pour ceux en exercice qui le désirent, mais ils renoncent à toute prétention aux retenues qu'ils auront antérieurement subies.

Chaque fonctionnaire aura un compte annuel individuel :
- y seront inscrites les retenues,
- la retenue est égale à 5% du traitement (à quelques détails près),
- il y a capitalisation des intérêts à 4,5%.

Pour avoir droit au capital des retenues, il faut avoir au moins cinq années d'exercice.

Pour avoir droit au capital des retenues et des subventions, il en faut au moins 15 (actif) ou 30 ans (sédentaire).

Le capital liquidé passe aux héritiers.
En cas de mort du fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sa veuve et ses enfants auront une rente perpétuelle sur l'Etat ; représentant la montant de ses comptes de retenues et de subventions : la veuve en aura l'usufruit et les enfants la nue propriété.

Période transitoire : durée estimée de 33 ans + 13 ans.
Le projet admet qu'il y aura une période transitoire dont il chiffre le nombre d'années à 40-45 ans.

Le Trésor supportera une double charge :
- il liquidera et payera les pensions des fonctionnaires et employés,
- il versera des subventions en faveur des fonctionnaires qui ont chacun un compte individuel:
- y figurent retenues et subventions
- la retenue de 5% (à quelques détails près)
- une subvention de 6% (ou 8%) du traitement
- la capitalisation des intérêts à 4,5%
- quand le capital du fonctionnaire résultant de la subvention et des retenues atteindra 70 000 francs, plus de subvention.

Il y aura création d'un fonds de réserve.

Le Trésor fournira une subvention annuelle de 15 millions plus 600000 francs pour le fonds de réserve ;
Les départements, communes et établissements publics payeront 5,9 millions par an.

Selon les uns, le Trésor doit trouver :

                    932 millions pour 33+13 ans.

Mais le chiffre est jugé excessif étant donnée l'économie annuelle attendue de :
                    
                       13 millions après 40-45 ans,
soit  :
23 millions de subvention de l'Etat,
52 millions de charges des pensions.

Selon les autres, le Trésor doit trouver :

                       4 à 500 millions pour 33 ans.

Et dans le calcul le plus défavorable, l'économie du Trésor après 46 ans sera de :
                      35 millions par an au moins.

En vérité, elle serait de l'ordre de 40 à 50 millions par an.


2) La position du marché politique.

* L'acceptation par le Sénat:
Mars 1979:
le projet de loi de M. Say est voté par le Sénat et transmis à la Chambre des Députés.

* Le refus de la Chambre des Députés.
Mai 1881:
le projet de M. Say, présenté à la Chambre des Députés, le 11 mai, n'est pas adopté.


VI. Conséquences.

En 1894, les pensions civiles coûtent 63 millions de francs (...-or) étant donnés :
                        527 000 cotisants et
           une population de France de 38,5 millions de personnes.

Le coût total des fonctionnaires est de :

                       FF 637 millions

(selon Pareto, 1897, §837n).

En 1919, vingt cinq ans plus tard, elles dépassent :

                     100 millions

et continuent à s'accroître (selon Lefas, 1919, p.707), alors que les recettes du budget annuel restent autour de :

         5,2 milliards de francs (de 1914 à 1918).

Ce qui fait écrire à Lefas la phrase en exergue.


VII. Conclusion : près de cent ans plus tard.

Près d'un siècle plus tard - et quand on réussit à se retrouver dans le dédale de tous les rapports plus ou moins officiels qui fleurissent à propos de la retraite des fonctionnaires -, que constate-t-on ?

Je l'ai dit:
- selon un rapport de la Cour des comptes (1996), le montant des dépenses consacrées aux pensions des fonctionnaires (plus de 800 000 retraités) est passé de :

               104 milliards de francs en 1988 à
               123 milliards de francs en 1994,

soit 19 milliards d'augmentation en 6 ans..

Le coût des fonctionnaires de l'Etat est évalué à :

                         FF   605 milliards

pour un budget de l'Etat de l'ordre de plus de :

                         FF 1500 milliards

(d'après Rapport annuel de la fonction publique d'Etat 1995-96).

Dans la population de : 

                plus de 58 millions de personnes,

il y a :
                2,3 millions de fonctionnaires de l'Etat

(à quoi il faut ajouter 300 000 militaires) en activité, qui cotisent ;

soit actifs et retraités = 3,5 millions de personnes.

Selon le Rapport, le montant des dépenses consacrées aux pensions devrait continuer d'augmenter sur un rythme annuel de 12 milliards de francs.

En 1995, le nombre des fonctionnaires civils de l'Etat est pour sa part de :
                 2,2 millions de personnes

représentant un coût de :

                 FF 553 milliards.

Mais certains y ajoutent :

* 200 000 agents des établissements publics (hors entreprises publiques),
* 465 000 pour la Poste et France Telecom,
* 130 000 enseignants de l'enseignement privé sous contrat.

Il en résulte alors un coût global de :

                    FF 631 milliards.

Il reste qu'il n'y a pas qu'une fonction publique d'Etat, définie ainsi de façon incertaine, il y a aussi une fonction publique territoriale et une fonction publique hospitalière (cf. Rapport Picq de 1994)

Année 1995.

Il y aurait au total :

          plus de 5 millions de fonctionnaires en activité

(soit plus de 20% de la population active) et

         pas loin de 4 millions de retraités

(d'après Rapport annuel de la fonction publique d'Etat 1995-96),
tout cela pour un budget de l'Etat de l'ordre de :

         plus de FF 1500 milliards.

J'ajoute maintenant que, en 1997, selon un rapport de la Commission des finances du Sénat par le sénateur Marini, le budget de l'Etat devrait connaître au terme des dix prochaines années une charge supplémentaire de :

              FF 65 milliards. 
















Source : rapports sur les rémunérations de la fonction publique, 1995, 1997 et 1999.


[Complément

Au 31 décembre 2001,

2 387 364 pensions de fonctionnaires civils et militaires étaient en paiement,
dont 1 923 900 pensions de retraite civiles et militaires et
           463 464 pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre [2] .

Les pensions de retraite [3] concernent respectivement :

            1 355 910 pensions civiles et
               567 060 pensions militaires.

Les pensions civiles se répartissent entre :
1 011 566 pensions d’ayants droit [4]
279 556 pensions d’ayants cause
64 788 allocations temporaires d’invalidité.
Source : Cour-des-comptes]


Selon Rémi Godeau [25 juin 2004] dans "Budget, les services de Bercy ont chiffré ce qui constitue bien une bombe à retardement pour le pays":

"Environ 850 milliards d'euros, soit 55% de la richesse produite par la France en une année :
c'est ce que représentaient, fin 2003, les engagements publics au titre des retraites des fonctionnaires et des agents relevant des régimes spéciaux (cheminots, marins, mineurs, acteurs de la Comédie-Française).
Si l'État devait régler du jour au lendemain l'ensemble des pensions, il débourserait l'équivalent de seize ans de recettes d'impôt sur le revenu. Il pourrait aussi réclamer à chaque Français un chèque annuel de 140 euros pendant un siècle !

Récemment transmis aux députés, le Compte général de l'administration des finances de 2003 évalue pour la seconde fois cette dette implicite longtemps tenue secrète. Par rapport à 2002, la charge s'est fortement alourdie.
Et encore sa progression a-t-elle été freinée grâce à la réforme Fillon. «Hors réforme des retraites, ces engagements seraient de l'ordre de 940 milliards d'euros», peut-on lire dans le rapport que s'est procuré Le Figaro économie.

Astronomique, ce chiffre doit être interprété avec précaution.
D'abord, il reste théorique : selon une méthode utilisée par les entreprises, l'exercice consiste à figer la situation au 31 décembre, sans tenir compte des recrutements futurs ou des évolutions de carrière, puis à évaluer le coût jusqu'à extinction des droits (pensions de réversion comprises).
Ensuite, l'estimation peut paraître aléatoire car elle est réalisée à législation constante – au-delà de 2100 ! – et avec l'hypothèse fragile d'un taux d'actualisation de 2,5% (avec 3,5%, la dette ressort à moins de 740 milliards d'euros).

Surtout, pour arriver à ce résultat, les comptables de Bercy ont dû imaginer comment les fonctionnaires s'adapteraient à la loi d'août 2003 qui, outre une augmentation progressive de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une pension pleine, instaure une décote et une sur cote pour ceux qui partent plus tôt ou plus tard.
Dans le cas de modifications de comportement lentes, la dette s'élèverait à 880 milliards d'euros.
Dans le cas d'une adaptation plus rapide, elle ne serait plus que de 830 milliards. «Il existe à ce stade une incertitude irréductible sur l'ampleur de ces changements de comportement», prévient le rapport.

Il n'empêche, ses auteurs soulignent que les gains pour l'État de la réforme menée par François Fillon se chiffrent entre 60 et 110 milliards.
Toutefois, l'analyse ne mesure que partiellement son impact financier puisque, selon la méthodologie adoptée, sont pris en compte les seuls droits des agents actuellement en poste ou retraités.

Or les recrutements vont se poursuivre...

Une autre approche consiste à évaluer les besoins de financement annuels du régime des fonctionnaires civils et militaires.
En 2020, ils seraient ramenés d'environ 20 milliards à 10 milliards d'euros pour la fonction publique d'État.

Au total, la somme actualisée des déficits aurait représenté :

                1 150 milliards d'euros avant réforme, et
                    630 milliards après.

Même incertain, le chiffrage établi par la Comptabilité publique apporte un éclairage instructif sur la bombe à retardement que constitue pour les finances publiques le financement des retraites publiques.
Ce n'est pas le seul.

Dans une contribution au débat d'orientation budgétaire, le député UMP Gilles Carrez rappelle qu'en 2005, les crédits de pension seront majorés de plus de 1,8 milliard d'euros,

«dont 1,3 milliard du seul fait de l'augmentation du nombre de retraités».

Avec le poids accru des intérêts de la dette, cette charge supplémentaire absorbe la quasi-totalité de la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement.

Immortel donc protégé du risque de faillite, l'État ne se souciait guère jusqu'à présent des «ardoises» cachées dans son «hors bilan».
Avec une dette publique qui dépasse 1 000 milliards d'euros, elles deviennent désormais une vraie préoccupation.

"


Bref, le problème de la retraite des fonctionnaires reste entier en ce début de XXIè siècle.
Et le débat du XIXè siècle se transpose directement. Seule différence : le nombre des personnes en jeu, les montants en jeu.

Mais à ce propos, je citerai Pareto qui écrivait en 1899:

"Suivez-vous l'augmentation vertigineuse de tous les budgets européens ? […]
En tout cas, étant donné l'état actuel des choses, je ne crois pas que les progrès du socialisme d'Etat puissent s'arrêter.
Si vous relisez Taine, vous serez frappé de l'analogie entre l'état d'esprit des classes dirigeantes, à la fin du XVIII è siècle, et leur état d'esprit présent.
Ces classes sont en train de se suicider maintenant comme elles se suicidèrent alors.
C'est une immense veulerie de gens qui savent, à n'en point douter, qu'on veut les dépouiller et qui, au lieu de résister, chantent les louanges de la 'solidarité', de la 'morale sociale', qui n'a rien à faire avec la morale tout court, et de la 'justice sociale', qui est à proprement parler l'injustice et l'iniquité." (Pareto, 1899).


Vous connaissez la suite qui s'est produite au XXè siècle et qui lui a donné raison.
En ce début de XXIè siècle, son propos reste tout à fait d'actualité.
N'est-il pas impossible de prévoir quand s'arrêtera cette progression ? Quand il y aura faillite ?


Références bibliographiques.

Anonyme (1864), "Du régime des pensions de retraite au point de vue économique", Journal des Economistes, XLIV, décembre, pp. 421-432.

Cour des comptes (1996), Rapport annuel, site internet

Lefas, A. (1919) dans Thuillier (1996), "Un bilan dressé par Alexandre Lefas"

Marini, P. (1997)

Mathieu-Bodet, (1881), Les finances françaises de 1870 à 1878, Librairie Hachette, 2 tomes, Paris.

Pareto, V. (1896-7), Cours d'économie politique

Pareto, V. (1899),

Picq (1996), Rapport annuel de la fonction publique d'Etat 1995-96

Thuillier, G. (éd., 1996), Les retraites des fonctionnaires; débats et doctrines (1790-1914), Comité d'histoire de la sécurité sociale, Paris.


Annexe

Les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat

Première partie:

Présentation d’ensemble du régime de pension des fonctionnaires civils de l’Etat et de ses perspectives financières

CHAPITRE I

Les principaux traits du régime


Après un rappel historique des principales étapes ayant conduit au régime actuel, les règles et les modalités de liquidation applicables seront exposées. Un aperçu rapide sera ensuite donné sur les régimes de retraite des agents publics dans l’Union européenne

I - Historique

Le premier système organisé [1] fut mis en œuvre au sein de la Ferme générale.
Cette institution qui, pour lever l’ensemble des impôts dont la royauté affermait le recouvrement, a employé jusqu’à 20 000 agents, a mis en place à partir de 1768 un système de retraite alimenté par une contribution des agents (2,5% des appointements) et par un abondement équivalent apporté par la Ferme générale aux fins de servir une retraite chaque trimestre aux personnes remplissant les conditions de l’article 25 de la délibération fondatrice du 13 février 1768 :

« Les employés ne pourront être proposés pour les retraites qu’après vingt ans de service effectif, remplis sans interruption avec l’approbation des supérieurs et en supposant que l’état de leurs forces ne leur permet plus d’y suffire ; en observant encore de préférer dans le nombre de sujets proposés, ceux qui par leurs infirmités seraient absolument hors d’état de continuer le travail ».

Sous la Révolution, la loi du 22 août 1790 entendit mettre fin au système décrié des pensions de la Ferme générale souvent confondues avec les pensions de faveur accordées par la cour à certains privilégiés. Cette loi établit des règles strictes tant au niveau des conditions d’obtention (il fallait avoir 50 ans et justifier de 30 ans de services effectifs) qu’à celui du montant (la pension est du quart du traitement).
Le droit à pension n’est cependant pas général et reste conçu comme une récompense.
L’article 1er de la loi précise, en effet, que

« l’Etat doit récompenser les services rendus au corps social quand leur importance et leur durée méritent ce témoignage de reconnaissance ».

Les difficultés financières de la République naissante ne permirent pas de mettre en place ce dispositif et très rapidement, à partir de 1795, des caisses de retraite réapparurent, fondées à nouveau sur le principe d’une retenue sur traitement qui avait été supprimé par la loi de 1790. Ces caisses, instituées d’abord dans l’administration des finances (sept y ont été créées successivement entre 1800 et 1808), ont été étendues ensuite à l’ensemble des administrations avec des modalités variables tant en ce qui concerne le montant des retenues que les conditions d’attribution.

Durant toute la première moitié du XIXème siècle, parallèlement à l’organisation d’une fonction publique sous forme de statuts particuliers et à la décision prise en 1816 de confier l’administration des multiples caisses existantes à la Caisse des dépôts et consignations, diverses tentatives furent faites pour unifier le droit à pension. Elles échouèrent toutes, alors même que des subventions de plus en plus importantes devaient être accordées par l’Etat pour éviter la banqueroute des caisses.

C’est en 1853 qu’eut lieu l’unification des régimes civils de retraite avec l’affirmation des principales règles qui fondent encore aujourd’hui le régime de retraites des fonctionnaires civils : inscription des pensions au grand livre de la dette publique [2] , attribution des pensions en fonction de l’âge et de l’ancienneté (la pension étant calculée sur le traitement moyen des six dernières années), principe d’une retenue sur traitement d’un montant de 5 % sans lien entre le montant des retenues et la pension versée, distinction entre services sédentaires (60 ans et 30 années d’activité) et services actifs (50 ans et 25 années d’activité), pensions de réversion d’un montant d’un tiers, refus d’une caisse générale des retraites et « budgétisation » des pensions [3] , les recettes et dépenses du service des pensions étant prises en charge directement dans le budget de l’Etat.

La loi de 1853 fut aussi très critiquée parce que « malgré tous les habillages qui lui furent donnés, elle représentait dans l’immédiat une forte diminution de l’effort de l’Etat en matière de pensions et une décroissance de leur volume » [4] .

Dès après 1853, le débat public sur ce thème fut vif, voire passionnel [5] . Il portait notamment sur le choix entre répartition et capitalisation. Mais toutes les tentatives de réforme échouèrent.

En définitive, le système de pension des fonctionnaires ne fut réformé qu’en 1924 [6] .
Les principes fondateurs de 1853 subsistèrent tous mais leurs modalités furent souvent amendées dans un sens favorable aux intéressés.
En contrepartie d’une augmentation des cotisations (6 %), les règles générales de liquidation furent améliorées (la pension est calculée sur les trois dernières années d’activité) et la revalorisation des pensions fondée sur celle des traitements.
Des dispositifs à orientation nataliste marquée furent décidés à cette occasion : bonification pour enfants pour les femmes fonctionnaires, possibilité pour les mères d’au moins trois enfants de bénéficier de retraites anticipées, majoration des pensions pour les fonctionnaires ayant élevé trois enfants.
Les modalités de liquidation des pensions de réversion furent aussi améliorées : 50 % de la retraite d’ancienneté ou d’invalidité pour la veuve.

La création de la sécurité sociale en 1945 et la refonte générale du système de protection sociale ne conduisirent pas, en dépit du souci d’unification qui inspirait alors le législateur, à la disparition des régimes spéciaux qui préexistaient à la mise en place du régime général de la sécurité sociale.
Ils ont été maintenus, à l’origine à titre provisoire, par l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale.

Cet article qui énumère les secteurs d’activité ou entreprises [7] dont les « ressortissants jouissent déjà d’un régime spécial au titre de l’une ou plusieurs des législations de sécurité sociale » mentionne ainsi, en premier lieu, les fonctionnaires, les magistrats et les ouvriers de l’Etat.

La loi du 20 septembre 1948 apporta de nouveaux aménagements aux règles applicables aux pensions des fonctionnaires de l’Etat et en particulier posa le principe de l’adaptation automatique des pensions aux traitements d’activité.

Depuis cette date, la pension correspond à 2 % du traitement indiciaire des six derniers mois par annuité liquidée dans la limite de 37,5 annuités (40 pour les fonctionnaires pouvant faire valoir le bénéfice de diverses bonifications).

En 1964 enfin, l’ensemble de la législation fut regroupée dans le code des pensions civiles et militaires de retraite, la codification s’étant accompagnée de quelques aménagements mineurs.

L’appréciation de la place singulière qu’occupe à l’issue de cette évolution historique le régime des pensions civiles et militaires de retraite ne saurait être complète sans qu’il soit fait référence aux liens qu’il entretient tant avec le statut général des fonctionnaires qu’avec l’ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale.

Aux termes de l’article 34 de la constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat.
Et tant le juge administratif (Conseil d’Etat : arrêt Cohen du 13 juillet 1962) [8] que le Conseil constitutionnel (décision n°85-200 du 16 janvier 1986 relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d’activité) [9] ont considéré que le droit à pension faisait partie de ces garanties.
La loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat ont, d’ailleurs, confirmé que les fonctionnaires relevaient de régimes spéciaux de retraite et de sécurité sociale.

De son côté, la Cour de justice des communautés européennes (C.J.C.E.) a, dans l’arrêt Griesmar du 29 novembre 2001, conclu au caractère de rémunération, au sens de l’article 141 (ex. article 119) [10] du traité instituant la Communauté européenne, des pensions versées par le régime des pensions civiles ou militaires.
Elle a aussi jugé incompatible avec le principe d’égalité des rémunérations entre hommes et femmes posé par cet article les dispositions limitant aux femmes fonctionnaires le bénéfice de la bonification d’annuité d’un an par enfant élevé.
Tirant les conclusions de la position de la CJCE sur la qualification de rémunération au sens de l’article 119 des prestations versées par le régime des pensions civiles et militaires, le Conseil d’État a jugé en juin 2002 [11] que la différence faite entre les hommes et les femmes par les dispositions de ce régime relatives aux pensions de reversion étaient contraires au principe communautaire d’égalité des rémunérations.

Il importe de souligner que l’analyse ainsi faite au plan communautaire ne vaut que pour les régimes servant des « prestations de rémunération » reposant sur un lien d’emploi.
Les régimes légaux de retraite fondés sur un principe de solidarité et servant des prestations de sécurité sociale -comme le régime général- échappent à cette jurisprudence.
Ils peuvent, en raison des impératifs de solidarité qu’ils supportent, continuer à comporter des dispositions dérogatoires au regard du principe de l’égalité hommes/femmes et prévoir en particulier des dispositions plus favorables aux femmes.

Le régime des pensions civiles et militaires n’en constitue pas moins un régime de sécurité sociale au sens de l’article 711-1 du code de la sécurité sociale.
Ses dépenses sont prises en compte dans l’objectif de dépenses de retraite voté par le Parlement à l’intérieur des lois de financement de la sécurité sociale.
Il participe aux mécanismes de compensation démographique généralisée entre régimes obligatoires de sécurité sociale ainsi qu’au système dit de « surcompensation » qui introduit une solidarité financière au sein des régimes spéciaux de retraite.
Quant aux mécanismes techniques de coordination entre régimes, ils lui sont pleinement applicables, qu’il s’agisse du décompte des périodes d’assurance « tous régimes » nécessaires pour obtenir, dans certains régimes, la liquidation de la pension au taux plein ou des règles de calcul des minima de pension servis à des pluripensionnés.


II - Les règles et les modalités de liquidation.

Les règles définissant le régime actuel des pensions des fonctionnaires, fixées par la loi du 26 décembre 1964 et les deux décrets du 28 octobre 1966, sont rassemblées dans le code des pensions civiles et militaires de retraite.

La pension d’un fonctionnaire dont l’article L. 1 du code rappelle avec une certaine solennité que son « montant, qui tient compte du niveau, de la durée et de la nature des services accomplis, garantit en fin de carrière à son bénéficiaire des conditions matérielles d’existence en rapport avec la dignité de la fonction » [12] , dépend du nombre d’annuités acquises transformé en pourcentage de pension (2 % par annuité) et de l’indice détenu depuis au moins six mois au moment du départ en retraite.

Les annuités liquidables correspondent aux années de service effectif auxquelles s’ajoutent, le cas échéant, des bonifications. Ces années de service peuvent être effectuées à temps complet ou à temps partiel [13] . Les années de service effectuées en qualité de non-titulaire dans les trois fonctions publiques, si elles sont validées, sont décomptées. Dans ce cadre, le nombre maximum d’années de service effectif prises en compte pour le calcul de la pension est de 37,5 annuités ce qui conduit au taux de 75 % généralement présenté comme étant celui correspondant à une retraite à taux plein. Les bonifications, quant à elles, sont des annuités supplémentaires qui s’ajoutent, le cas échéant, aux années de service effectif. Elles visent à compenser la limite d’âge inférieure existant dans certaines professions (bonifications du cinquième pour les policiers, les gendarmes, certains personnels de l’administration pénitentiaire) ou à prendre en compte certaines situations familiales (femmes fonctionnaires ayant eu un enfant) ou des services particuliers (services militaires de guerre, services accomplis hors d’Europe…).
Le total des années de service et des bonifications [14] ne peut pas dépasser 40 annuités, ce qui correspond à un taux de 80 %. Les bonifications peuvent aussi être utilisées pour compenser un nombre insuffisant d’années de service effectif.
Les annuités excédentaires sont écrêtées à l’un ou l’autre de ces deux niveaux (37,5 et 40 annuités).
La liquidation dépend exclusivement de la durée d’activité dans la fonction publique. Il s’agit là d’une différence importante avec les règles applicables dans le régime général et les régimes alignés sur ce dernier.
Dans ces régimes en effet, la pension rémunère également la seule période d’activité accomplie au sein du régime, mais en outre est susceptible de se voir appliquer une décote (appelée coefficient de minoration) si la durée d’assurance, appréciée tous régimes, est inférieure à celle exigée pour l’obtention du taux plein (160 trimestres depuis le 1er janvier 2003).

Le traitement indiciaire pris en compte est celui correspondant à l’échelon détenu depuis au moins six mois dans le grade ou l’emploi occupé.
Cette durée de six mois n’est pas exigée en cas de radiation pour invalidité.
L'indice utilisé pour la liquidation correspond au traitement de fin de carrière de l’agent concerné et ne résulte pas, comme dans le régime général, des salaires des meilleures années (soit, au terme de la montée en charge de la réforme de 1993, c’est-à-dire en 2008, les 25 meilleures années).
En revanche, à l’inverse de ce qui existe dans le régime général, ne sont pas prises en compte les primes, les heures supplémentaires et les accessoires de traitement, dont l’indemnité de résidence.

Au montant de la pension ainsi déterminé s’ajoute, le cas échéant, la majoration pour enfant pour les fonctionnaires (homme ou femme) ayant élevé au moins trois enfants [15] pendant neuf ans avant leur seizième anniversaire.
Cette majoration est de 10 % pour trois enfants et de 5 % pour chaque enfant supplémentaire étant précisé que cette majoration est écrêtée si le taux de pension augmenté de la majoration pour enfants dépasse 100 %.

L’indexation et la revalorisation des pensions sont assurées par divers mécanismes qui feront l’objet d’une présentation détaillée dans la troisième partie (chapitre III).

La pension ne peut généralement être perçue avant l’âge de 60 ans pour les personnels sédentaires et de 55 ans pour les agents dont les emplois sont classés en catégorie active.
Pour le fonctionnaire radié des cadres à la suite d’une cessation de fonctions (démission…), la jouissance de la pension est différée jusqu’à 55 ou 60 ans selon que le fonctionnaire est classé en catégorie active ou sédentaire.

Une durée minimale de service (15 ans) est exigée pour l’attribution d’une pension de fonctionnaire. En deçà de cette durée de service, les agents sont reversés dans le régime général.
Il existe par ailleurs un dispositif qui assure un minimum garanti de pension aux agents (article L. 17) variant en fonction de la durée de leurs services effectifs.
L’article L. 30 procure, quant à lui, un minimum de pension aux fonctionnaires atteint par une invalidité d’au moins 60 %.

En cas de décès du fonctionnaire en activité, ses ayants cause (conjoints et enfants) bénéficient d’un capital-décès correspondant à la valeur d’un an de traitement brut du fonctionnaire décédé. Par ailleurs, une pension de réversion est attribuée au conjoint survivant ainsi que, le cas échéant, une ou des pensions d’orphelin.

Toutes ces dispositions rappelées ci-dessus valent non seulement pour les agents relevant de la fonction publique d’Etat (F.P.E.) mais aussi pour ceux appartenant à la fonction publique territoriale (F.P.T.) et à la fonction publique hospitalière (F.P.H.).
Il est rappelé que ces trois fonctions publiques sont régies depuis 1983 par le même statut général de la fonction publique.

Si les règles et les modalités de liquidation sont identiques, les normes juridiques et les modalités de gestion de la F.P.T. et de la F.P.H. sont, en revanche, très différentes de la F.P.E.

Tous ces fonctionnaires sont affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales [16] (C.N.R.A.C.L.) créée par l’ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945 et bénéficient d’un régime de retraite fondé par le décret n° 65-773 du 9 septembre 1965.
Ce régime est géré par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de la C.N.R.A.C.L. selon des modalités proches de celles utilisées par les autres caisses de retraite et notamment par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (C.N.A.V.T.S.)]



Retour au sommaire EAOSS